一、案例背景
A石油集团公司（以下简称A公司）是中国大型原油、天然气、炼化产品生产与供应商之一。在多年积累的基础上，A公司已经建立了典型的、具有国有企业特点的制度内容体系和架构、以及支持此架构的制度管理体系。
经历了集团化改造、主业上市、辅业改制等重大事件，A公司正在探索新的集团定位和管控模式。与此同时，国资委也对国有大型企业提出了产权改革的目标，建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度势在必行。2006年1月，公司领导提出“率先建成社会主义现代化的现代企业集团，建成具有较强国际竞争力的跨国企业集团”的“十一五”规划目标，并将制度化建设列为“关系集团公司全局和长远发展的重大问题”。因此，探索如何提高制度管理水平、支撑“十一五”规划目标的实现，就成为集团公司面临的重要问题。
在此背景下，就需要结合集团内外部环境，对原有的制度管理体系和制度内容进行全面的梳理和评估，在此基础上制订规划，逐步建设和完善制度内容，从而形成科学的制度管理体系。
二、评估模型体系的设计
要对A企业的制度体系进行评估，首先要构建科学的制度评估模型。本项工作以A企业管理制度构筑的理论基础为引导，研究公司内外部环境对制度体系的影响，在此基础上，搭建评估模型，对A公司制度体系进行梳理和评估。
评估体系分为两个部分，即：对规章制度内容的评估和规章制度管理体系的评估，如下图所示：
（一）对规章制度内容的评估
对规章制度内容的评估，分为单体评估、分类评估和综合评估三个层次开展，后两个评估都是建立在单体评估的基础之上。其中：
单体评估主要从制度单体的规范性和可操作性两个维度展开，据此对公司已经存在的规章制度单体进行评估；
分类评估是在单体评估结果的基础上，按照产权管理类制度、组织管理类制度、职能管理类制度三种分类展开，进行规范性、可操作性、完整性、系统性四个维度的评估；
综合评估是在分类评估和单体评估的基础上，站在公司整体的角度综合评估规章制度内容体系的建设情况，其分析维度也是四个：规范性、可操作性、完整性、系统性。
这样，从局部到整体，从微观到宏观，最终形成了一套完整的、针对规章制度内容体系的评估结果。
（二）对规章制度管理体系的评估
对规章制度管理体系的评估分为总体评估和分层评估两个维度。总体评估主要从规章制度管理整体层面阐述制度管理的情况。
分层评估相对于总体评估又细化一步，从公司层面、部门层面、制度单体层面等三个层次展开，说明各个层面制度管理的基本情况。
三、评估的组织与实施
项目组通过深度访谈，大量的一二手资料分析、充分的专家研讨等，为评估工作提供了详实的理论和资料支持。
深度访谈
内部访谈：项目组共访谈8个部门、12位处室负责人。通过访谈，对集团整体情况，包括总体战略、业务状况、管控模式、组织职能及规章制度的制定和执行情况等有了深入的了解。
外部访谈：根据项目需要，项目组分别约谈了某机场集团、某石化集团、某跨国石油集团等等机构的制度主管人员，了解先进实践，为比较研究和经验借鉴提供了支持。
2.资料收集与分析研究
内部信息收集和分析：项目组对A集团总体战略、业务状况、管控模式、组织职能等资料进行了收集，对目前集团和职能部门层面正式颁布的268个制度进行了分析。
外部信息收集和分析：项目组对制度管理的相关理论、研究成果、相关法律法规等尽心了研究，对需要进行比较研究的企业的信息进行了收集，形成了制度外部环境和借鉴经验的分析基础。
3. 逐条评价
根据既定的评估模型，项目组针对各项制度开展评估，形成评估结果，并在评估过程中多次组织客户方专业人员及制度方面资深专家进行研讨。
4. 形成结论
基于以上评估结果，结合内外部分析的资料，形成系统的评估报告，并就报告内容进行宣讲、交流与研讨。
四、评估结果
（一）制度内容的评估结果
项目组以制度内容评估模型为框架，以内外部制度环境分析以及经验借鉴为参照，从完整性、系统性、规范性和可操作性四个维度对A公司的制度内容体系进行评估，可以看出：
1．完整性问题主要体现在两个方面，即：某些职能模块的制度建设还不完善、某些职能模块的制度存在结构性缺失。
2.系统性问题主要体现在三个方面，即：缺乏集团层面必要的内容分级，导致制度建设工作重点不突出；制度自发地依存于部门，制度整体仅是各部门制度的简单组合，分类缺乏系统性；部门之间的职能交叉造成制度交叉，缺乏必要的处理原则，造成制度内容缺位或建设重复。
3.规范性问题主要体现在两个方面，即：制度名称不规范的问题普遍存在；在使用范围上称谓不统一、不规范现象比较普遍；制度用语不规范，与制度的强制性特点不匹配。
4.可操作性问题主要体现在：权责不清晰，导致制度可操作性问题较多。
（二）制度管理体系的评估结果
对于A公司制度管理体系的评估从三个层面展开，即：整体层面的制度管理、部门层面制度管理和单体层面的制度管理。
根据对整个集团制度管理体系的评估，发现：集团整体进入快速扩张和变革时期，制度建设任重道远，各职能部门在制度建设方面存在数量上的差异，发展很不均衡。公司发文管理目前没有统一的标准和规定，各部门各行其是，评估中发现的问题包括：
1.公司层面的制度管理体系刚刚建立，还需要进一步加强和完善管理体系的建设：
第一、集团制度体系管理体制还不完整，严重影响其职能的发挥。第二、集团制度体系建设已经在组织保障方面迈出重要一步，但还需要加强。第三、制度体系建设缺乏长远规划，未能与集团战略有效衔接。第四、制度体系年度计划工作刚刚起步，还需进一步完善。第五、集团总部制度文件信息系统虽已建立起来，但存在宣传推广和使用不力的问题。第六、集团总部刚刚建立起统一的制度管理体系，很多管理职能还有待于加强。
2.部门层面的制度管理体系经过多年建设已比较完善，但是需要梳理、优化和持续改进。
第一、各职能部门制度建设和管理水平差异较大，面临的工作侧重点不同。第二、各职能部门普遍缺乏对制度执行过程的有效监督，对执行效果的评价也没有形成长效机制，造成制度管理体系不能形成闭环。第三、各职能部门普遍没有行使对下属二级公司制度建设的监督和指导职能，存在管理上的缺位情况。
3.单体层面的制度管理体系，存在重要管理要素缺失的现象。
第一、缺乏对制度单体规范性的统一管理。第二、制度单体形成过程缺乏有效监督。第三、制度单体执行缺乏有效保障措施。
以上评估报告，对于A石油集团开展制度建设与优化工作，提出了目标，指明了努力的方向，对于集团本部制度管理水平的提升起到了积极的促进作用。
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